2021 年 5 月 第 10 期 总第 111 期实施城市更新行动，破解大城市新二元结构叶裕民人大国发院简介中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是 中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理 事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。 2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并 入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中 名列第一。人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创 新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理 与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领 域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临 的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地， 坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一 流大学智库”。地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn作者简介叶裕民，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学博 士、公共管理学院教授、博士生导师。任中国人民大学学术委员会委 员、公共管理学院学术委员会主任、城乡发展规划与管理研究中心主 任。兼任教育部建筑学教指委城乡规划教指分委员、自然资源部《全 国国土空间规划纲要（2020—2035）》编制专家、住房和城乡建设部 科学技术委员会社区建设专业委员会委员等职务。欢迎媒体摘发、转载或采访。媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一）主编：刘青编辑部主任：邹静娴本期责编：邹静娴 张雯婷摘 要实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建 设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度， 对进一步促进城市高质量发展作出的重大决策部署。城市更新的重点 区域包括“三区一村”，其中城中村产权复杂性、功能多样性以及利 益主体多元性的特点使它成为城市更新的最大难点。城中村更新长期 面临着“改不动”和“改不完”两大难题，导致大城市形成了新二元 结构，阻碍了大城市整体现代化发展。从演进过程来看，中国的城中 村更新共有三种模式，城中村更新 1.0 模式主要由政府主导，交易成 本较高；城中村更新 2.0 模式通过多元治理，解决了“改不动”的问 题；城中村更新 3.0 模式在 2.0 模式的基础上提出了“包容性”更新， 解决了“改不完”的问题。本文认为，我国应该实施城中村系统更新 行动，实现大城市整体现代化，具体内容包括：（1）实施城中村更新 与非户籍人口可支付住房联动解决方案；（2）建构“二二四二”的新 市民住房总体供给框架；（3）变“排斥性”更新为“包容性”更新； （4）通过“八化”同步推进市民化，最终有效破解 “新二元结构”， 促进我国大城市整体现代化。一、城中村更新是城市更新的最大难点城市更新是针对城市建成区范围内出现的基础设施不足、公共服 务短缺、人居环境质量下降、可支付住房供不应求、经济衰退、生态 环境遭受破坏等问题区域，通过政府部门与市场、社会的合作，以城 市的整体利益和公平正义为价值导向，提出并实施的具有战略意义的 系统解决方案。城市更新行动的总体目标是实现经济高效率发展、居 民高品质生活、空间高品质营造、城市高水平治理的良性循环，持续 提升城市整体竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建 设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度， 对进一步促进城市高质量发展作出的重大决策部署。十三届全国人大 四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年 远景目标纲要》指出：“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化 和品质提升”。科学实施城市更新行动，可以有效解决城市发展中的 突出问题和短板，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。“十四五”规划指出，“加快推进城市更新,改造提升老旧小区、 老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。”鉴于此，我们可以 将城市更新的重点区域类型简称为“三区一村”，“三区”是老旧小区、 老旧厂区和老旧街区，“一村”指城中村区域。“三区一村”的更新目 标和特点各不相同。老旧小区指的是 2000 年之前建成的生活性小区。 由于当时我国住区建设技术和要求不够高，基础设施缺乏。老旧小区 更新的主要任务是改造和完善各类基础设施和公共服务，提升老旧小1区的居住环境和城市活力。老旧小区作为居民区，其更新方式是以微 更新为主，全面更新为辅。老旧厂区通常指开发区，开发区更新以开 发区和企业为主体，主要以提高土地利用效率和促进产业转型为目标， 最终实现产城融合。开发区的更新方式因地制宜，既可以全面更新， 也可以微更新。老旧街区一般指历史文化街区，它是传承中华文脉、 弘扬中华文化的关键载体。老旧街区更新的主要任务是历史文化建筑 和历史街区的保护和修复，更新方式是微更新，不能推倒重来。城中 村区域是指非户籍常住人口高度聚居的城市边缘区的乡村区域，它起 源于中国特有的土地所有权和人口管理的城乡二元结构，是中国特色 的城市更新类型，目标是将城中村区域更新发展成为现代化的城市地 区，使城中村区域和发达的中心城区实现一体化发展。由于其建筑质 量的劣质性、空间的高密度和公共设施极度匮乏，城中村适合以全面 更新为主，微更新为辅。在“三区一村”更新中，“三区”和“一村”的更新难度存在巨大 的差异。“三区”更新在各国普遍存在，具有国际共性。如果以奥斯曼 的巴黎改造（1852—1870 年）作为现代城市更新的起点，发达国家走 过了 170 年的探索，形成了许多相对成熟的理论与方法，这些经验可 以供我国“三区”更新借鉴。城中村承载着我国超过 1 亿的就业大军、 新市民住房和基本生活空间，具有产权复杂性、功能多样性、利益主 体多元性的特点，有着极其沉重的社会责任和历史责任，缺乏系统的 国际经验借鉴，因此城中村更新是城市更新的最大难点。2二、新二元结构是我国大城市高质量发展面临的共性难 题刘易斯的二元结构理论认为，发展中国家存在着发达的工业部门 （城市）和落后的农业部门（乡村）并存的二元结构。落后的农业部 门边际效率为零，存在劳动力的无限供给；高效率的工业部门则通过 就业扩张持续吸纳农村的富余劳动力。随着劳动力的逐渐转移并到达 刘易斯拐点，城乡产业效率差距会逐步缩小直至消失，最终整个国家 实现城乡一体化。但是，在我国劳动力转移的现实进程中，进入城市 工业部门的农业劳动力没有全部及时进入工业部门主体领域，没有随 着工业技术的进步而获得技能增长，他们长期被排斥在经济发展的核 心领域之外。这些被排斥的农业劳动力的规模不断扩大，终于在发达 城市内部形成了大量的城市低效率部门，并聚居形成欠发达区域，最 终形成了城市内部二元结构，我们称之为新二元结构。刘易斯的二元 结构理论只考虑了劳动力的空间流动，但是忽视了劳动力进入城市后 的社会流动及其对产业效率的影响，不能解释我国城中村所导致的新 二元结构。新二元结构是指城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区 之间、拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人并存的二元结 构。值得警惕的是：在世界城市化的进程中，所有后发的发达国家在 工业化过程中都没有出现明显的新二元结构，而一些在发展过程中出 现了显著的新二元结构的国家大都陷入了中等收入陷阱，包括巴西、 智利、马来西亚、印尼等，因此新二元结构是发展中国家掉入中等收3入陷阱的重要原因。然而，我国发达城市普遍存在严重的新二元结构， 最典型的表现是都市边缘区城中村连片区域形成的“城中村环”。城 中村是指城市建成区范围内的建设用地面积占村庄面积的 40%以上、 非户籍常住人口占总人口的 30%以上的村庄。城中村的存在是我国发 达城市的共性，城中村的规模与城市的规模成正比，与城市的发达程 度成正比。城中村区域具有“三低二高”的共性特征，即土地利用效 率低、产业技术水平低、居民收入水平低以及犯罪率高、无证建设比 例高。城中村区域“三低两高”特性与中心城区的发达形成了悬崖式 反差。图 1 北京的“城中村环”4图 2 广州的“城中村环”新二元结构产生的根源在于大城市治理的两大“孪生难题”：城 中村更新与新市民住房问题。城中村治理难题起始于城乡二元制度以 及村集体和村民的利益追求，固化于流动人口对非正规住房持续增长 的市场需求，以及城中村“排斥性改造”的模式。新市民住房难题起 始于政府公共服务缺失，固化于城中村为新市民提供可支付住房的自 组织机制。两大难题相伴相生，互为前提，具有显著的“孪生性质”。 但是，我国对两大“孪生难题”的学术研究和实践探索相互割裂，致 使新二元结构逐渐发展成了“顽疾”。在学术研究中，传统城中村更新范式缺乏对新市民住房的关注， 长期存在的“排斥性”更新问题被规划学界漠视或者默认；此外，研 究住房的学者无视城中村作为新市民住房的独特历史和客观事实，没 有从城中村更新中找寻新市民住房的解决方案，而是因循守旧，遵循5着西方“公共住房”的理论逻辑，巨大规模的新市民化带来的住房需 求成为地方政府难以承受之重。一方面，在实践探索中，城中村改造的相关政策无视原城中村大 规模新市民聚居的事实，改造后新提供的住房的数量和质量都不能满 足原租住新市民的需要，迫使他们向城市外围迁移。这种“排斥性改 造”模式使每一个城中村改造的过程都是城市外围新城中村诞生的过 程，导致了城中村改造永无止境（参见图 3），城市无限蔓延。另一方 面，我国新市民住房政策包括政府提供的公共住房、企业和开发区的 集体宿舍以及利用集体建设用地建设的租赁住房，但这三类住房供给 方式都难以满足大规模新市民住房的需求，导致大规模新市民住房长 期欠账，可谓是“债台高筑”，最终形成“历史性难题”。图 3 “排斥性”城中村改造的逻辑框架“排斥性”城中村更新造成了诸多宏观负面效应。“排斥性”城 中村更新保护了局部利益，损害了整体利益；保护了近期利益，损害 了长远利益；保护了本地居民和开发商、地方政府的近期需要，损害6了新市民的基本城市权利。其中，“排斥性”城中村更新对新市民居 住权、公共服务享有权等基本城市权利的损害更加值得关注，这种更 新不仅使他们长期居无定所，更限制了我国的市民化和人力资本积累。 人力资本是工业化中后期实现经济可持续增长的源泉，但是我国长期 “排斥性”城市管理致使数亿劳动力难以实现人力资本积累，长期抑 制我国创造力和创新能力的提升。人力资本积累缓慢是我国实现创新 和高质量发展的最大障碍，也是我国提前进入新常态的主要原因。三、城中村更新：从 1.0 模式到 3.0 模式 （一）城中村更新 1.0 模式：政府主导，存在“改不动、改 不起、改不完”三大难题政府主导的 1.0 模式在中国北方地区、西部地区和大量中部的大 城市广泛存在，典型代表是北京的北坞村改造。该模式是由政府主导 自上而下推进，市场和社会处于被动地位，交易成本高，资本运转难 以持续，社会满意度较低，产生了“改不动、改不起”的难题。同时， 城市更新不考虑新市民的租房需求，导致其周边迁移，“排斥性”更 新导致“改不完”的现象。（二）城中村更新 2.0 模式：多元治理，政府“元治理”不 足，“改得动、改不起、改不完”深圳市大冲村改造是城中村更新 2.0 模式的经典案例。这一模式 解决了城中村更新 1.0 模式“改不动”的问题，主要有三大优点：第 一，2.0 模式由政府管理走向政府与市场、社会合作治理，政府出台 政策，由市场和村集体协商决策并实施，多元治理的方式调动了市场7社会的积极性，把“要我改”变成了“我要改”，并解决了“改不动” 难题。第二，2.0 模式通过资本运作和市场化，实现了资本运转的可 持续性。第三，政府规定了更新的秩序和底线，比如每个村庄必须提 供 15%的公共空间，并在融资地块提供一定比例的人才房等。但是， 2.0 模式也存在严重的问题：第一，政府 “元治理”能力不足，纵容 社会和市场无底线的讨论，造成了高额补偿，由此决定了更新地块的 高成本、高容积率和高房价，损害了城市的整体利益，城市“改不起”。 第二，2.0 模式仍然保持了“排斥性”更新问题，新市民生存环境恶 化，“改不完”问题突出。第三，高房价客观驱赶年轻人，城市的可持 续创新能力受到威胁。由于这种排斥性、高成本的更新难以为继，深 圳后续进行了一系列调整，提出了以片区统筹、土地整备等创新方式， 但是 2.0 模式最关键的两个问题——高成本和流动人口排斥性问题仍 然没有解决。（三）城中村更新 3.0 模式：多元合作治理，系统发展，可 望同步解决“改不动、改不起和改不完”三大难题2015 年起，广州启动了新一轮的城中村更新，在城中村更新 2.0 模式的基础上，针对“改不动、改不完”顽疾作出了系统性改进。第 一，继承了深圳的合作治理模式，解决了“改不动”难题。第二，在 制度上明确补偿村集体和村民合法建筑面积，极大地降低了更新成本 和容积率，解决了“改不起”难题。第三，部分地区和企业开始探索 在融资地块和回迁房中，为年轻人和新市民提供与其购买力相匹配的 小面积可支付住房，促使城中村更新与新市民住房供给联动推进，初8步探索把“包容性城中村更新”理论变为生动实践。一旦制度成熟， 广州城中村更新将走出一条具有中国特色的“包容性城市更新”之路。四、实施城中村系统更新行动，实现大城市整体现代化我国应该以广州作为实验基地，持续推进和完善城中村更新 3.0 模式，实施城中村系统更新行动，破解大城市新二元结构顽疾。（一）实施城中村更新与非户籍人口可支付住房联动解决方 案解决新市民住房问题最有效的路径，是尊重历史逻辑和经济规律， 将隐形市场显性化。具体可以采用如下方法：在补偿村民回迁住房面 积中，首先扣除自住需要，将富余出租部分建筑面积，规划成为与新 市民需求相匹配的小面积可支付住房，把非正规市场转化为正规市场。 如此一来，新市民住房供给问题可以直接在城中村更新改造的过程中 解决。根据我们对广州的测算，在“包容性”更新模式下，大约完成 50%的城中村更新，就可以解决全部。（二）建构“二二四二”的新市民住房总体供给框架 根据党的十九大报告提出的“多主体供给、多渠道保障、租购并 举”的基本住房制度特征，以及对广州、北京两市的调研和初步测算， 建议我国发达城市可以建构“二二四二”的新市民可支付住房供给框 架，即 20%的高收入新市民在市场上自行购买或租赁住房；20%的中 低收入单身新市民居住在企业或开发区的职工宿舍中；40%的中低收 入者通过“包容性”城中村更新所提供的可支付健康租赁住房解决居 住问题；剩余 20%的最低收入者则依赖于政府提供的公共住房。这个9方案可以最大限度地降低特大城市市民化的公共成本。如果城中村更 新提供的租赁住房供给充裕，政府对 20%的最低收入者还可由“补砖 头”转向“补人头”，如此就形成了新市民住房“二二六”的供给方 案。（三）变“排斥性”更新为“包容性”更新 所谓“包容性”城中村更新，是相对于“排斥性”城中村改造而 言的城中村更新模式，是指在城中村更新规划中，将为新市民提供可 支付住房作为城中村更新的重要目标，把城中村更新的过程同时发展 成为新市民可支付住房供给的过程，避免新市民大规模向外迁移，避 免城市外围地区产生新的城中村，把城中村问题彻底解决在城中村更 新的过程中。 与“排斥性”城中村改造的逻辑相比，“包容性”城中村更新可以 同步实现多元共赢，实现帕累托改进，具体表现为以下几点：（1）流 动人口通过市场方式全面实现居者有其屋；（2）本地原住民获得可持 续的资产性收入；（3）企业赢得更多的投资和盈利空间；（4）可以不 新增土地，不新增建筑面积，通过存量住房再分配的方法为城市数百 万新市民提供可支付住房，能最大程度地实现土地集约利用；（5）政 府负担的公共住房降到最低程度；（6）为全面推进市民化奠定基础。 （四）通过“八化”同步推进市民化，彻底破解新二元结构 市民化是指在城镇化过程中非户籍人口全面发展的过程，是尊重 非户籍人口基本人格、满足其人性的基本需要、保障其城市权利的过 程。工业化和城镇化是中国现代化的两大引擎，推进城镇化的首要任10务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。 市民化是城中村更新的出发点和落脚点，是新时代实施城市更新行动 最重要的社会目标。以“包容性城中村更新”为基础，我国可以通过 “八化”来有效推进市民化进程：第一，新市民可支付住房市场化； 第二，迁移人口家庭化；第三，家庭生活社区化；第四，以社区常住 人口为基础实现公共服务均等化；第五，社区生活艺术化；第六，社 区治理民主化；第七，人力资源资本化；第八，新市民中等收入化。以“包容性城中村更新”为基础推进市民化，为破解新二元结构 奠定基础。第一，新市民依靠社区享受均等化公共服务，增进社区交 往，增进社会信任与合作，有尊严的生活将有助于新市民奋发精进， 努力学习，促进新市民人力资本积累，“包容性”更新可以激发新市 民的全面发展，我国得以实现习近平总书记提出的“经济发展条件好 的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用”。第二，人力资 本积累为城市高技术产业发展提供要素支撑，居民收入得以提高，城 中村更新得以实现“空间高品质、产业高技术、居民高收入”联动发 展，彻底解决城中村“三低两高”顽疾。第三，由于新市民在原地获 得可支付住房，不再会随着城中村更新向外围不断迁移，新的城中村 将失去市场基础，因此城中村更新成为一个可以完成的有限过程。只 有彻底破解“新二元结构”我国大城市才得以走向整体现代化。结语：城中村更新是我国发达城市解决新二元结构、实现高质量 发展的必要前提和关键举措。我国应该实施“包容性”城市更新 3.0 模式，开启新市民安居工程，实现习近平总书记要求的“要扩大人力11资本投入，使更多普通劳动者通过自身努力进入中等收入群体”，通 过实施城市系统更新行动，联动推进大城市高质量发展、高品质生活 和高水平治理，破解大城市新二元结构，促进我国大城市整体现代化 进程。（本文根据中国人民大学国家发展与战略研究院“国家高端智库 ‘名家讲坛’”讲座速记稿整理，已经演讲人审阅。）供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任 何机构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大 国发院其它研究报告，请访问 http://nads.ruc.edu.cn/more.php?cid=42512
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